英国公投背后：选民行为和政治精英影响

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<article><section data-type="rtext">英国退欧公投已经告一段落，51.9%的英国民众投票赞成退出欧盟。但在公投结束后，网上开始盛传几个英国退欧的“闹剧”：有媒体报道，在英国议会网站上申请第二次公投的票数超过了350万票;有微博账号称，“一些投离开的英国人一觉醒来就后悔了”，许多人借此嘲讽英国，“可以的，这很民主”。在英国退欧结果正式出炉后，Google趋势还发布了英国网民在Google上搜得最多的5个问题，其中排名第二的问题“什么是欧盟”(What is the EU)遭到了中国网民的猛烈嘲笑。一些人将枪口对准了公投制度本身，认为普通人——特别是底层民众大多无知和愚蠢，因此“精英治国要比民众治国好”。可事实真的如此吗？作为直接民主的一种工具，公投经常承受的非议就是：普通选民没有能力权衡利弊，无法胜任公投。比如有人说英国退欧是一件极其复杂的、事关国家命运的议题，让缺乏专业知识的普通人来决定实在是儿戏。但在政治学领域，已经有大量的证据证明，上述观点只是一种古老的误解。
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 2004年，密歇根大学政治学教授亚瑟·鲁皮亚(Arthur Lupia)就做过一番解释：即使是在复杂而重要的议题上，人们也还是会基于非常简单的信息去做决策。这么做会让人们容易犯错，但是人们别无选择，因为每个人每天都面临成百上千个选择，不可能在做每一个选择之前都面面俱到地去研究。所以让所有选民都对议题信息了如指掌，并不现实。1994年，在直接民主的拥趸——美国加州，鲁皮亚团队就对参与公投后的选民做了民调。鲁皮亚团队和其他后来的研究者共同发现，不管是在加州还是别的地方，那些对议题知之甚少的选民，都会通过不同的捷径(Shortcuts)——比如政党认同、公投的宣传活动、媒体报道、政治精英的背书，来投出他们的一票。令人惊讶的是，当大多数选民事后了解到详尽的议题信息时，他们表示也不会改变自己的公投决定。伦敦政治经济学院教授萨拉·赫伯特(Sara Hobolt)在2007年研究了关于欧盟的公投，得出了类似的结论。挪威曾于1972年9月发起入欧(欧共体)公投，53.5%的挪威公民拒绝入欧;挪威接着在1994年11月再次发起入欧公投，依然有52.2%的选民投下了反对票。这场公投的投票率高达89%。在公投前，挪威的主要政党——工党、保守党以及属于民粹右翼的进步党，都已经在入欧议题上站了队，统统支持入欧。赫伯特教授发现，那些对欧盟知识了如指掌、也明白党派是怎么站队的挪威选民，会根据自己在议题上的偏好进行投票;而那些了解党派站队，却缺乏欧盟知识的选民，不仅会参考自己对议题的偏好，他们更多会根据党派背书来投票;最为重要的是，当这些依靠党派背书来投票的选民，弄清楚挪威入欧的原委之后，他们也不太会改变投票行为，这也使得这些选民完全“有能力”参与公投。赫伯特的上述研究结果，适用于欧洲国家的公投数据，也适用于美国州层面的公投数据。赫伯特教授认为，“选民要比他们通常被认为的来得聪明得多”，当然她和其他持乐观态度的学者也知道，“捷径法”不是灵丹妙药。《直接民主遍布世界》(Direct Democracy Worldwide)一书的作者大卫·奥特曼(David Altman)同时指出，选民也会犯错。不过值得庆幸的是，选民会在犯错中学习。1978年6月，美国加州对涉及财产税的宪法修正案进行公投(Proposition 13)，结果加州以压倒性优势通过修正案，大幅缩减包括房产税在内的多种税种，许多人就此指责房屋业主自私，感叹“谁会发疯到投票反对自己的利益？”但是到了1988年和1990年，两次公投加州大部分选民还是选择了增税。奥特曼教授认为，选民有能力对短期成本和长期的收益(公共开支)进行权衡，得出自己想投的一票。选民会成长，而且即使在公认的成熟民主国家，公投的政治环境也在改善，选民接受信息的渠道广度和深度都在增强。2014年底，由英国议会设置的独立的选举委员会，对苏格兰独立公投结果进行审议。选举委员会在报告里指出，任何公投举行前，提供易获取的、及时的相关的信息，是保证公众对公投结果充满信心的关键。当选民知道如何注册、如何参与投票，理解公投的问题是什么，理解不同阵营间的争论，他们就越可能加入辩论，投出符合他们心意的一票。独立选举委员会报告显示，苏格兰有428万注册选民，选举委员会给250万户家庭寄送了投票指南;公投活动家在电视、电台等媒体进行了铺天盖地的宣传，并且第一次向公投委员会报告收到的捐款(总共450万英镑)。结果就是，选民主要的信息来源有电视(56%)、互联网(52%)和传单(34%)。分别有50%和40%的人自称“非常了解”和“相当了解”公投关于什么，破了之前的记录。公投投票率高达84.6%，约有81%的受访者对公投过程表示满意。这次独立公投甚至激发了苏格兰人的政治热情，苏格兰社会态度(Scottish Social Attitudes)民调发现，2015年对政治“非常有兴趣”和“相当有兴趣”的人竟然有40%，比起公投前上升了5%。有不明就里的中国人，指责政治家动辄交付公投是“推卸责任”。不妨来看看关于欧盟的公投，根据瑞士直接民主研究中心(C2D)的数据，涉及欧盟/欧洲一体化事务的公投越来越常见，20世纪80年代为4次，90年代为15次(瑞士占2次)，2000-2014年则为28次(瑞士占5次)。这个现象很难解释，但一部分原因正如英国考文垂大学政治学教授Matt Qvortrup所说，欧洲的政治家推动关于欧盟的公投，是将公投作为一种讨价还价的手段。1992年，丹麦第一次公投拒绝签署《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)。由于该条约必须全部成员签署才能生效，丹麦以第二次公投可能再次失败为筹码，让其他国家不得不做出让步。丹麦最终获得四项例外权，包括可以选择不加入欧元区，第二次公投才获得通过。奥地利、瑞典、芬兰、挪威都在1994年入欧公投上效仿丹麦，除了挪威公投不加入外，其他三国都拿着据理力争来的好处加入了欧盟。进入2000年以来，对公投的战术使用还体现在《欧盟宪法》(European constitution)上，2005年西班牙用公投和欧盟谈判，获得了更多的写入《欧盟宪法》的欧盟理事会投票数。英国人举行的公投数量寥寥无几，但他们在20世纪70年代就是拿公投来谈判的。1973年，在保守党政府的领导下，英国加入了欧共体。1974年，工党人哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)上台，以即将到来的公投与欧共体谈判，引入了预算修正等机制(英国要缴纳的摊派费很高)，使得1975年公投有67%的人选择留在欧共体。在2016年，保守党人卡梅伦故技重施，先谈判，再公投，只不过带来了截然相反的结果。当然，无论是威尔逊还是卡梅伦，他们举行公投都是兑现大选中的承诺。这些政治家的算盘在于，承诺公投可以获得潜在选民支持。不管怎样，政治家发起公投不是不理性的行为，而是政治家精妙计算、博弈的结果。不过，政治家这种策略使用公投的方式，并不被所有人喜欢。英国上议院宪法委员会就觉得这是公投的显著缺陷。好在没有证据证明，在西方国家，公投的结果会被政治家所操纵。《外交政策》(Foreign Policy)举了“公投之国”瑞士的例子，尽管瑞士的民粹主义政党(民粹不是贬义词)常常是发起公投的主导者，但公投结果不一定偏向发起者。瑞士10件事关移民的公投，有9件结果都倾向更自由的移民政策。持留欧立场的卡梅伦的失利，恰恰说明政治家很难预测公投结果。公投并非灵丹妙药，公投这一形式还在不断发展，但相比起那些把“公投”与“随意”划等号的中国人，英国上议院宪法委员会的态度显然要谨慎、务实得多。委员会认为，公投有可能成为英国民主和宪法框架的一部分，英国如果要启用公投，那么最适合公投的领域就是“基本宪法议题”(fundamental constitutional issue)。委员会承认，精准定义什么是“基本宪法议题”是不可能的，可以纳入这个标准的包括但不限于：废除君主立宪、离开欧盟、废除议会中任意一院、更改下议院选举体系、通过一个成文宪法、更改英国货币体系……而英国议会，该决定哪种议题该适用公投。（文/小苏）</section></article>

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